无废城市的概念

随着人口增长、经济繁荣及人们生活水平的提高，城乡地区固体废弃物的产生速度大大加快。目前，大量固体废弃物处置设施建成运营，如我国生活垃圾、农林废弃物、一般工业固废和危险废弃物等，都实现了一定程度的末端减量化和无害化。然而，废弃物亦是错配的资源，如何进一步加强废弃物资源化利用及减少废弃物的产生，形成固废管理的可持续发展模式，为人民创造宜居的生活环境，同时应对全球气候变化，将是值得持续深刻思考的问题。

在此背景下，“无废城市”作为一种先进的城市管理理念，在全球流行起来。“无废城市”建设与“双碳”目标一样，都是中国推进生态文明建设和实现美丽中国的重要内容，前两者与后者的目标和路径是相辅相成、有机统一的。

通俗讲，无废城市追求的是三个无或三个零，即无(零)丢弃、无(零)填埋、无(零)焚烧。这显然是一个复杂的系统工程、一个艰难的世纪工程。

按照国务院办公厅文件，“无废城市”是以创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念为引领，通过推动形成绿色发展方式和生活方式，持续推进固体废物源头减量和资源化利用，最大限度减少填埋量，将固体废物环境影响降至最低的城市发展模式。

这个定义具有显著的时代特色，它把中国系统提出的五大新发展理念融入其中，能够比较充分地体现当今发展中国家经济社会发展的实际需求。

“无废城市”提出背景和意义

我国是世界上人口最多、产生固体废物量最大的国家。据生态环境部公开资料，我国目前各类固体废物累积堆存量约600-700亿吨，年产生量近100亿吨，且呈逐年增长态势。

各类固体废物产生强度大、处理设施选址难度大，资源利用程度低、协同处理比例低，“垃圾围城”矛盾多、非法转移倾倒事件多。这些浪费资源、破坏环境、影响城市安全运行和可持续发展的“两大两低两多”等突出问题都亟需通过深化改革来统筹解决。

然而与之形成鲜明对比的是，长期以来，固废减量化、资源化和无害化的制度设计和实施的刚性不足，激励与约束机制不完善。固废处理问题的根本在于目前不少地方在城市规划、产业布局、基础设施建设方面，在固废减量、回收利用与处置问题上考虑不足，严重影响城市经济社会可持续发展。

所以早在2016年5月出台的“土十条”中，就明确要求强化工业废物处置工作，严厉打击非法处置危废行为。十九大报告和2018年国务院政府工作报告也明确提出要加强固废和垃圾处置。

2018年5月9日生态环境部启动“打击固体废物环境违法行为专项行动”，即“清废行动。2018年“无废城市”建设的提出，在国家生态文明建设的大背景下，有着政策与规划的连贯性，也意味着当前我国的固废处理市场，正从“清废行动”中的严格管控期发展至建设“无废城市”中的综合处置阶段。

推进“无废城市”建设，对推动固体废物源头减量、资源化利用和无害化处理，促进城市绿色发展转型，推动经济高质量发展具有重要意义：

一是，有利于解决城市固体废物污染问题，提高人民群众对生态环境质量改善的获得感。将引导全社会减少固体废物产生，提升城市固体废物管理水平，加快解决久拖不决的固体废物污染问题，不断改善城市生态环境质量，增强民生福祉。

二是，有利于深化固体废物管理制度改革，探索建立长效体制机制，是从城市整体层面继续深化固体废物综合管理改革的重要措施，为探索建立分工明确、相互衔接、充分协作的联合工作机制，加快构建固体废物源头产生量最少、资源充分循环利用、非法转移倾倒和排放量趋零的长效体制机制提供了有力抓手。

三是，有利于加快城市发展方式转变，推动经济高质量发展。固体废物问题本质是发展方式、生活方式和消费模式问题。城市是现代经济发展的主要载体，是固体废物问题解决方案的重要提供者和执行者。使提升固体废物综合管理水平与推进城市供给侧改革相衔接，与城市建设和管理有机融合，将推动城市加快形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、工业和农业生产方式、消费模式，提高城市绿色发展水平。

“无废城市”相关政策

2017年，中国工程院杜祥琬院士牵头提出《关于通过“无废城市”试点推动固体废物资源化利用，建设“无废社会”的建议》和《关于建设“无废雄安新区”的几点战略建议》，获中央领导的重要批示。

在2018年2月全国环境保护工作会议上，提出将推动开展“无废城市”建设试点。2019年1月国务院办公厅印发《“无废城市”建设试点工作方案》，提出在全国范围内选择10个左右有条件、有基础、规模适当的城市，在全市域范围内开展“无废城市”建设试点。

2019年4月，生态环境部筛选确定“11＋5”“无废城市”建设试点，分别为广东省深圳市、内蒙古自治区包头市、安徽省铜陵市、山东省威海市、重庆市（主城区）、浙江省绍兴市、海南省三亚市、河南省许昌市、江苏省徐州市、辽宁省盘锦市、青海省西宁市以及河北雄安新区（新区代表）、北京经济技术开发区（开发区代表）、中新天津生态城（国际合作代表）、福建省光泽县（县级代表）、江西省瑞金市（县级市代表）。

2019年5月，生态环境部印发《“无废城市”建设试点实施方案编制指南》和《“无废城市”建设指标体系（试行）》，试点城市与地区按要求编制“无废城市”建设试点实施方案。试点两年间，深圳等11个城市和雄安新区等5个特殊地区积极开展改革试点，取得明显成效。

2021年12月，生态环境部等18部委印发的《“十四五”时期“无废城市”建设工作方案》提出推动100个左右地级及以上城市开展“无废城市”建设，到2025年“无废城市”固体废物产生强度较快下降，综合利用水平显著提升，无害化处置能力有效保障，减污降碳协同增效作用充分发挥。

“无废城市”的中国实践

从2019年1月国务院办公厅印发《“无废城市”建设试点工作方案》开始，“无废城市”建设工作已经开展了近三年。在充分借鉴国际经验的基础上（生态环境部对外合作与交流中心编制了《无废城市国际案例分析报告》），我国在探索中国特色“无废”城市的道路上迈出了坚实有效的第一步，贡献了创新的“中国方案”。

关注点一：“无废城市”建设的一个理念

我国没有把零填埋、零焚烧作为明确目标，这有对中国现实国情的深刻思考。我国对“无废城市”的概念提出了自己的理解：“无废城市”是一种先进的城市管理理念，“无废”并不是指没有固体废物产生，也不意味着固体废物能完全资源化利用，而是指以创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念为引领，通过推动形成绿色发展方式和生活方式，持续推进固体废物源头减量和资源化利用，最大限度减少填埋量，将固体废物环境影响降至最低的城市发展模式。

“无废城市”建设的远景目标是实现城市固体废物产生量最小，资源化利用充分和处理处置安全环保。中国正处于从“多填埋、少焚烧”到“少填埋、多焚烧”的发展阶段，垃圾焚烧发电是对巨量垃圾无害化、减量化、资源化处置最科学最有效的方式。与此同时，全社会要弘扬新时尚，大力推进垃圾分类、源头减量，通过前端回收、循环利用，逐步减少末端垃圾焚烧量。从“多填埋、少焚烧”到“少填埋、多焚烧”再到“少填埋、少焚烧”，并向“零填埋、零焚烧”的终极目标无限趋近，就是我国“无废城市”建设的路线图。

关注点二：“无废城市”建设的两个方案

从2019年的《“无废城市”建设试点工作方案》到2021年的《十四五时期“无废城市”建设工作方案》，“无废城市”建设的原则、目标、任务、步骤和保障措施都更加清晰。试点城市从16个推广到100多个，显示了我国稳步推进“无废城市”建设的决心和行动。主要任务中，除了顶层设计、工业领域、农业领域、绿色生活方式和危废领域，新的工作方案还特别强调了建筑垃圾综合利用及制度、技术、市场和监管四大体系建设任务，工作重点更加突出，也更加系统化。

关注点三：“无废城市”建设的三级指标在借鉴发达国家经验和我国发展指标体系、绿色发展指标体系等统计调查实践经验的基础上，在我国生态文明建设评价目标体系总体框架下，围绕《“无废城市”建设试点工作方案》总体要求和具体任务，提出了“无废城市”建设的三级指标：

一级指标有5个（分别为固体废物源头减量、固体废物资源化利用、固体废物最终处置、保障能力、群众获得感）、二级指标有18个（主要覆盖工业、农业、 建筑业、生活领域固体废物的减量化、资源化、无害化，以及制度、市场、技术、监管体系建设与群众获得感等18个方面）、三级指标有60个（其中必选24项，可选36项）。

“无废城市”建设指标体系是国家生态文明发展指标体系和绿色发展指标体系的重要组成部分，是试点建设的重要引领，主要用于指导试点城市识别工作重点、明确试点建设目标和任务。同时，《指标体系》也鼓励试点城市在聚焦固体废物突出问题和试点重点任务的前提下，根据各地发展阶段、发展特征等实际情况，开展差异性目标设置和指标补充，为完善我国固体废物统计制度、建立“无废社会”指标提供支撑。

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